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  • 以“全周期管理”思维推进超大城市治理

    • 时间:2020-03-18 10:23
      来源:成都日报

    立言

    3月10日,习近平总书记在武汉考察新冠肺炎疫情防控工作时强调,这次新冠肺炎疫情防控,是对治理体系和治理能力的一次大考,既有经验,也有教训。要着力完善城市治理体系和城乡基层治理体系,树立“全周期管理”意识,努力探索超大城市现代化治理新路子。

    首次明确提出“树立‘全周期管理’意识”,无疑有着强烈的问题意识和明确的目标指向。特别是在当前举国上下矢志打赢这场新冠肺炎疫情的人民战争总体战阻击战的当口,国家治理体系和治理能力经受“大考”之际,总书记的这个重要指示为我国超大城市探索现代化治理新路提供了方向指引。

    信息时代社会管理方式的深刻变革

    “全周期管理”又称“全生命周期管理”,作为一种先进的管理方式和理念,兴起于战后西方工业化社会向后工业化社会转型时期,它以系统论、控制论、信息科学、协同学、自组织理论等为理论基础,主张对管理对象实行全过程、全方位、全要素的整合,以实现在日趋激烈的竞争环境下自身运行的最优化。

    与以往的管理方式相比,依托于信息集成平台的“全周期管理”注重把“产品”看作是一个主体与客体、结构与功能、系统与要素、过程与结果等深度协同的整体。这一管理方式和理念因其高度契合当今时代生产社会化、社会信息化,以及人际交往空前密切的现实要求,一经产生,很快便被广泛运用于军事、工业、商业、土地、医疗卫生、城市治理等领域。改革开放以后,“全周期管理”理念被介绍到国内,逐渐在实践领域得到应用。

    在2016年的全国卫生与健康大会上,习近平总书记指出,“要坚定不移贯彻预防为主方针,坚持防治结合、联防联控、群防群控,努力为人民群众提供全生命周期的卫生与健康服务。”这一重大战略设计后来被写进党的十九大报告,即“完善国民健康政策,为人民群众提供全方位全周期健康服务”。这是新时代我国首次把“全周期管理”的理念引进党和国家的重大决策部署,无疑具有重大标志意义和深远历史意义。

    从“健康中国”的角度看,所谓“全生命周期的卫生与健康服务”,是指覆盖每个人生老病死的完整生命周期,涉及预防、诊疗、康复、养老等全链条、无间隔的健康服务流程。这样高质量、高规格、高要求的健康服务客观上要求基层党政部门、社区、疾控、医院、康养、护理、社会组织、志愿者等各类机构和人员的合理分工、协同作战,而不是局限于“条块分割”抑或单纯“职责”“分工”的层面。

    新时代城乡基层治理体系的完善之道

    习近平总书记指出,“社会治理的重心必须落到城乡社区,社区服务和管理能力强了,社会治理的基础就实了”。包括社区治理在内的城乡基层治理体系,不仅仅是“社会”领域的事情,实质上是涉及经济、政治、文化、生态、党建乃至国防、军事等各个方面的一项总体性、战略性制度安排,也不仅仅是社区工作者的事情,而是涵盖党政、物业、业主以及社会各界的共同职责,实质上是一个全方位“全周期管理”的范畴。

    党的十九届四中全会《决定》指出:“必须加强和创新社会治理,完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系,建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。城市治理的“最后一公里”就在社区。人们注意到,近年来,各地坚持党建引领,在创新基层社会治理上作出了积极探索,积累了可贵经验,如北京市的“街乡吹哨、部门报到”,以及被中央政法委定位为新时代“枫桥经验”的浙江省桐乡市的“三治合一”建设等等,无不在具有鲜明地方特色的同时集中展现了我国社会制度的生命力和优越性。

    着眼于推进国家治理体系和治理能力现代化,我们还必须清醒地看到,现实中城乡基层治理体系依然存在不少短板和弱项,亟待通过深化改革予以完善。习近平总书记指出,“坚持不懈做好疫情防控工作,关键靠社区”。疫情大考之下,从前期研判、预警,到中期响应、防控,直至后期复盘、收尾等各个环节的有效衔接,集中暴露出我国基层医疗卫生服务体系以及重大突发公共卫生事件应对机制上需要正视的问题,特别是基层社区普遍存在的基本公共服务效能依然不平衡不充分的问题。

    其实,不仅是基本医疗卫生制度建设,在我国城市化进程不断加快的时代背景下,老龄社会已悄然来临,众多老年人的康养问题日益突出。与此同时,经济全球化时代“风险社会”带来的挑战愈益增强,城乡基层社区全方位完善自身治理体系,努力打造集平安、生态、健康、文明等于一体的“善治”社区,以更好地为群众提供精准化精细化服务的任务愈加紧迫而重要。

    如何破解这个基层治理“困局”,可以说,“全周期管理”理念的引入,进一步指明了应该遵循的完善之道。毫无疑问,在整合和统领多个治理主体打造共建共治共享的社区治理格局的过程中,一个必须恪守的基本原则就是——“既要发挥基层党组织的领导作用,也要发挥居民自治功能,把社区居民积极性、主动性调动起来,做到人人参与、人人负责、人人奉献、人人共享”。

    我国超大城市现代化治理的重要指针

    城市治理是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。城市治理与社会治理相互衔接,但又不能归之于社会治理;超大城市是区域乃至全国经济发展的发动机,但城市治理的目标显然不只是为了GDP;超大城市的治理尽管在国际上是一个较为普遍的问题,但中外国情的差别决定了我国必须努力走出一条“超大城市现代化治理新路子”。

    目前,我国城市化率已超过60%,未来还将持续提高,以北上广深为代表的一批具有强大辐射力、带动力的特大城市群相继出现,随之而来的必然是相应的城市治理问题。继2015年中央城市工作会议提出“着力解决城市病等突出问题”“政府要创新城市治理方式,特别是要注意加强城市精细化管理”“走出一条中国特色城市发展道路”之后,党的十九届四中全会《决定》特别提到“推进市域社会治理现代化”……这些一脉相承的重要指示精神,一方面为“全周期管理”理念的出台奠定了思想理论前提,一方面也为我们深入认识“全周期管理”理念的内涵及意义提供了基本素材。

    更加凸显“以人为本”。在我国,人民当家作主不是一句空话,而是要落实到方方面面的实际行动。我们不能把城市建设和治理仅仅看作主政者单方面的事情,而是要本着民主集中制的原则,充分尊重每个市民对城市发展决策的知情权、参与权、监督权,鼓励企业和居民通过各种方式参与城市建设和治理。“民生稳,民心就稳,社会就会稳”,习近平总书记指出,我国城市治理要“坚持重心下移、力量下沉,着力解决好人民群众关心的就业、教育、医疗、养老等突出问题,不断提高基本公共服务水平和质量,让群众有更多获得感、幸福感、安全感。”人口过千万的超大城市,城市居民对民主、法治、公平、正义、安全、环境等美好生活的需要无时无刻不在更新。“全周期管理”理念的提出,无疑给超大城市治理者及时更新治理观念、转换治理方式、提高治理能力,尽快从昔日简单、粗放、孤立、低效型向自主、集约、协同、高效型彻底转变,提出了新的重大命题。

    更加注重“系统治理”。社会运行是一个复杂的巨系统,超大城市作为社会有机体的一个重要单元,在结构与功能、系统与要素、矢量与变量的集成上更是日趋复杂而精微。“全周期管理”理念内在包含了对于现代城市系统化运行特点的深刻把握,它要求治理者必须站在对象初始生成、成长演进直至终结退出的全过程、全要素的角度,统一理念、目标、组织以及规则,并在此基础上建立集成化的治理信息系统。习近平总书记指出,“治理和管理一字之差,体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策”;中央城市工作会议深入阐释了“系统治理”理念的相关内容;党的十九届四中全会明确提出要“加强系统治理、依法治理、综合治理、源头治理,把我国制度优势更好转化为国家治理效能”等论断。这些相关重要论述和战略部署,都为我们今天更好地理解和贯彻“全周期管理”理念,做好新形势下的超大城市现代化治理工作,提供了不可缺少的视角。

    更加呼唤“本领高强”。一流的城市要有一流的治理,一流的治理需要一流的人才。习近平总书记指出,“这次疫情防控工作中,一些领导干部的治理能力和专业能力明显跟不上,必须引起高度重视”。“全周期管理”作为现代管理领域的先进理念,它在本质上反映和代表了信息时代社会化大生产的内在要求,相应地对城市治理的重要主体——各级党员干部自身的素质和能力也提出了新的更高、更全面的要求。为此,按照总书记的要求,要“加快培养一批懂城市、会管理的干部,用科学态度、先进理念、专业知识去规划、建设、管理城市”,而其中根本的一条又在于必须“加强理论修养,深入学习马克思主义基本理论,学懂弄通做实新时代中国特色社会主义思想,掌握贯穿其中的辩证唯物主义的世界观和方法论,提高战略思维、历史思维、辩证思维、创新思维、法治思维、底线思维能力,善于从纷繁复杂的矛盾中把握规律”。

    (作者:中国社会科学院廉政研究中心理事)